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各方期盼专项债与PPP有机结合

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(一)专项债和PPP分割,无法撑起保增长的基建投资需求

国务院参事室特约研究员娄洪认为,可以从资金层面有机融合的角度探索PPP和专项债的结合,共同助力做好“六稳”工作。陕西省PPP中心主任杨京星认为,专项债和PPP模式在行业领域上重叠、目的性一致,两者的结合能够更好的发挥财政资金四两拨千斤的作用。

2015年以来,作为合规举债“前门”,专项债的规模不断提升,2019年安排的专项债券规模达到2.15万亿,比2018年的1.35万亿猛增59.3%。然而,同期基建投资的增速却出现了断崖式下降,这说明专项债政策并没有完全实现预期的政策目标。

究其原因,专项债的发行政策对项目的现金流和地方政府的自有资金出资能力要求很高,原则上,地方政府出资以外的专项债本息要与项目自身的经营性现金流实现自平衡。实践中,真正能够满足要求的基础设施项目数量极其有限。如果严格执行这一标准,那么专项债能够支撑的基建项目投资额是很难达到中央对专项债规模的预期的。而与此同时,PPP项目中社会资本对投资回报的要求和金融机构在无政府信用担保情况下对贷款收益的要求也决定了PPP项目的资金成本较高,能够撬动的社会投资也是有限度的。在当前稳增长的政策需求日益凸显的形势下,如果能将两者结合,将专项债的适用领域从政府直投项目扩展到政府出资、社会资本参与的PPP项目,显然有利于支撑起基建投资的真实需求。如果二者能够顺利结合,那么基建项目的投融资来源就会更加多元化,项目资金可以同时来自于政府自有资金、专项债资金、社会资本投资和金融机构融资;同时项目的回报机制也可以由项目自身收入、财政可行性缺口补助共同组成,在技术层面只需要做好资金来源和回报机制的一一对应和风险有效隔离即可。

(二)专项债与PPP结合,可不增反隐性债务的风险

黑龙江省财政厅副厅长赵谦认为,专项债和PPP是激励相容的,建议探索PPP与专项债的深度融合。

一些学者已经观察到,实践中专项债出现了“一般债化”的倾向,主要表现为项目现金流测算精度较低,项目偿债来源不确定性和不稳定性高,这为未来的债务偿还埋下了隐患。一旦项目自身收益不足以按照债券发行计划偿还债务,专项债的偿还压力就将蔓延至政府的一般公共预算账户,这直接违背了专项债非赤字化管理的初衷,很容易形成新的隐性债务。专项债与PPP的结合,将帮助地方政府按照项目实际情况进行收益测算,能够用项目自身现金流支撑的部分通过发行专项债进行融资;剩余部分如果财政没有足够的能力出资,则交由社会资本进行投融资,相应部分的回报由一般公共预算支出补齐。这种实事求是的做法显然更有利于降低隐性债务的风险。同时,决策者不必担心专项债与PPP的结合将带来新的债务风险,因为目前PPP在财政承受能力监管方面有一套十分严格的制度,如果当地财政承受能力已经突破上限,那么PPP和专项债结合的路径便自动锁死。

(三)专项债和PPP结合,有助于同时破解PPP项目资金难题和专项债的项目质量难题

国务院参事室特约研究员娄洪表示,专项债和PPP的结合,可以充分发挥专项债的资金成本优势和PPP的项目管理优势,解决专项债的项目储备不足、项目论证不完备、项目管理不精的问题和PPP的融资难、融资贵等问题。开封市财政局常务副局长刘福启认为,在项目条件具备的前提下,将专项债作为PPP项目的资本金,有助于解决PPP项目政府方资本金短缺问题,促进PPP的健康发展。中国建设银行河南省分行副行长岳邦奎表示,可以探索将专项债作为PPP项目的政府方出资,以降低PPP项目的资本金成本。

公开资料显示,部分专项债项目存在发债阶段项目储备不足、专项债资金到位后项目前期手续不到位、资本金不到位等问题,导致专项债发行后对应项目准备不到位,出现“钱等项目”的情况,造成一定的债券资金闲置。而PPP模式对项目的合规性要求很高,监管部门和地方各级政府通过五年来的努力,已经建立了完备的项目识别、准备采购、执行、移交等全生命周期的管理理念和专业管理体系,大量项目已经完成前期审批手续和社会资本选择工作,只待资金到位即可落地。这些PPP项目为专项债提供了现成的、丰富的项目池。未来,既可以探索专项债资金充当PPP项目中的政府方资本金,以降低PPP的资本金成本;也可以探索政府将专项债资金转贷给市场化运作的PPP项目公司,通过PPP的绩效考核机制强化对专项债资金的回款管理,以切实提高专项债资金的管理效率。

、各方呼吁积极探索专项债和PPP结合的路径

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